Verklagsreglur

I. Umhverfi í þróunarsamvinnu

Miklar breytingar hafa á undanförnum árum orðið á viðhorfi og nálgun í þróunarsamvinnu. Flestar stærri þróunarsamvinnustofnanir og alþjóðastofnanir hafa í auknum mæli tileinkað sér svokallaða geiranálgun (sector-wide approach) eða greitt bein fjárframlög til ríkissjóða þeirra landa, sem þau veita þróunaraðstoð (budget support). Með geiranálguninni er átt við að stofnanirnar einbeita sér að heildarstuðningi í fáum geirum í samstarfslöndunum, til dæmis í mennta- eða heilbrigðisgeirum, í stað fjölmargra afmarkaðra verkefna í mörgum geirum. Kostir þessarar nálgunar eru taldir þeir að hún einfaldar starfsemi stofnananna í samstarfslöndunum, dregur úr stjórnunarþörfum þeirra, leggur meiri fjárhags- og stjórnunarábyrgð í hendur samstarfslandanna og er þannig talin auka eignarhald (ownership) stjórnvalda í samstarfslöndunum á þróunarviðfangsefnum. Erfiðara er hins vegar fyrir þróunarsamvinnustofnanir að fylgjast með ráðstöfun þróunarfjármuna þegar þessum aðferðum er beitt og hefur reynslan sýnt að þetta getur skapað mikla spennu milli þeirra og ríkisstjórna þeirra samstarfslanda þar sem stjórnsýsla er veik og spilling mikil. Í þeim tilvikum hefur aðstoðin spillst og oft ekki skilað árangri.

ÞSSÍ hefur frá upphafi unnið á grundvelli verkefnanálgunar (project-wide approach) og þannig hefur þeirri aðstoð sem stofnunin hefur veitt verið varið í einstök afmörkuð verkefni innan þeirra geira sem stofnunin hefur starfað í. Á níunda áratug síðustu aldar sætti þessi nálgun nokkurri gagnrýni, einkum vegna þess að ekki þótti nóg tillit vera tekið til heildaraðstæðna í samstarfslöndunum eða stefnu ríkisstjórna þeirra. Á þeim tíma var einnig ónóg samræming milli þróunarsamvinnustofnana sem veittu þróunaraðstoð til einstakra verkefna innan sömu málaflokka. Verkefnanálgunin eins og hún var notuð á þeim tíma þótti því ekki nógu markviss né skila nægum eða varanlegum árangri. Þrátt fyrir þessa gagnrýni, mun ÞSSÍ áfram leggja megináherslu á verkefnanálgun í starfi sínu. Þetta helgast einkum af smæð stofnunarinnar þar sem þeir fjármunir sem hún hefur úr að spila eru of takmarkaðir til að þeirra myndi gæta að ráði innan heilla geira. Stofnunin mun þó taka fullt tillit til þeirrar gagnrýni sem fram hefur komið á verkefnanálgunina og laga sig eftir föngum að breyttum aðstæðum og verklagi í alþjóðlegri þróunarsamvinnu. Þetta mun meðal annars fela í sér að stofnunin mun áfram starfa á fáum verkefnasviðum. Hún mun kynna sér ítarlega þróunaráætlanir og stefnu hvers samstarfslands og móta samstarfsverkefnin samkvæmt þeim. Þá mun þátttaka ÞSSÍ í samstarfi þróunarsamvinnustofnana og alþjóðlegra stofnana, bæði í samstarfslöndunum og á stofnanagrunni, verða aukin markvisst á næstu árum. Þannig mun stofnunin fylgjast betur með alþjóðlegri umræðu og skoðanaskiptum um þróunarmál. Aðildin að DAC sem og önnur aukin samvinna mun gera ÞSSÍ kleift að taka meira tillit til þess sem aðrar þróunarsamvinnustofnanir eru að gera í geirastuðningi sínum í samstarfslöndum stofnunarinnar og getur hún með því móti varast að velja viðfangsefni sem skarast við verkefni annarra stofnana.

Aukið stofnanasamstarf ÞSSÍ við aðrar þróunarsamvinnustofnanir, rannsóknastofnanir og alþjóðlegar stofnanir, mun gera stofnuninni kleift að fylgjast betur með breytingum á verklagi og framkvæmd þróunarverkefna. Svokölluð þátttökunálgun hefur notið vaxandi fylgis í alþjóðlegu þróunarstarfi undanfarinn áratug og hefur ÞSSÍ byrjað að nota þá nálgun í sumum verkefnum sínum, einkum í svokölluðum grasrótarverkefnum þar sem stuðningnum er ætlað að nýtast breiðum hópi almennings í samstarfslöndunum. Á næstu árum mun stofnunin fylgjast með alþjóðlegri umræðu um þátttökunálgun og leitast við að beita henni í auknum mæli í verkefnum sínum.

II. Undirbúningur, framkvæmd og eftirlit verkefna

ÞSSÍ starfar að tvíhliða þróunaraðstoð einkum og sér í lagi á grundvelli milliríkjasamninga ríkisstjórnar Íslands við ríkisstjórnir samstarfsríkjanna. Stefna stofnunarinnar í þessu samstarfi er að þróunaraðstoðin sé veitt á forsendum samstarfsríkjanna og í fullu samræmi við þá þróunarstefnu sem stjórnvöld þeirra ríkja hafa mótað. Í samræmi við þessa stefnu eiga þróunarverkefni stofnunarinnar jafnan uppruna sinn í beiðnum frá stjórnvöldum samstarfsríkjanna um aðstoð við tiltekin verkefni innan þeirra verkefnasviða sem stofnunin vinnur á. Starfsfólk ÞSSÍ vinnur svo í nánu samstarfi við fulltrúa stjórnvalda í samstarfslöndunum að nánari útfærslu og framkvæmd verkefnanna. Þannig er reynt að stuðla að samábyrgð um stefnumótun og framgang verkefna, tryggja að þau séu unnin samkvæmt stefnu stjórnvalda í viðkomandi landi og að eignarhald á þeim sé að stærstum hluta í höndum stjórnvalda samstarfsríkjanna. Þegar ÞSSÍ vinnur með öðrum aðilum en stjórnvöldum að einstökum þróunarverkefnum, til dæmis frjálsum félagasamtökum, mun stofnunin gera þá kröfu að verkefnið sé unnið með vitund og vilja og hugsanlega aðild stjórnvalda.

Verklýsingarskjal. Þegar beiðni hefur komið fram og verkefni hafa verið valin í samstarfi ÞSSÍ og stjórnvalda samstarfslandsins, hefst undirbúningur þeirra. Við undirbúning verkefna eru gerðar forkannanir af ýmsu tagi sem gefa eiga vísbendingu um þörf fyrir verkefnið, sjálfbærni, hugsanleg áhrif þess á umhverfið, og möguleg áhrif á mismunandi félagshópa í samfélaginu, t.d. kynin. Slíkar kannanir eru einkum nauðsynlegar þegar um tiltölulega stór verkefni er að ræða. Eðli og umfang þessara kannanna fer eftir gerð og stærð fyrirhugaðs verkefnisins en þær eru undirstaða verklýsingarskjals (Project Identification Document) sem síðan er unnið og gefur nákvæma lýsingu á verkefninu og því umhverfi sem ætlunin er að vinna það í. Oft er hægt að byggja verklýsingarskjalið, a.m.k að hluta, á könnunum eða rannsóknum sem aðrir aðilar hafa gert á því svæði sem fyrirhugað er að vinna verkefnið á. Í verklýsingarskjalinu er verkefninu lýst, markmið þess eru tengd stefnu stjórnvalda í viðkomandi málaflokki og það staðsett með tilliti til annarra verkefna sem stjórnvöld og aðrar þróunarsamvinnustofnanir vinna að á sama eða tengdu sviði. Nauðsynlegt er að vanda mjög til gerð verklýsingarskjalsins þannig að báðir samstarfsaðilar geri sér góða grein fyrir umfangi verkefnisins. Á verlýsingarskjalinu byggjast ákvarðanir samstarfsaðila um hvort framkvæma skuli verkefnið.

Verkefnissamningur. Áður en hafist er handa við framkvæmd þróunarverkefnis skal liggja fyrir formlegur verkefnissamningur (Project Document). Samningurinn er saminn af fulltrúum samstarfsaðilanna, ÞSSÍ og stjórnvalda viðkomandi samstarfslands og byggður á verklýsingarskjali. Samninginn þarf að samþykkja af stjórn ÞSSÍ og af stjórnvöldum samstarfslandsins og öðlast þá fyrst gildi þegar hann hefur verið undirritaður formlega. Verkefnissamningurinn nær eingöngu yfir það verkefni sem lýst er í samningnum og tekur til þeirra skuldbindinga sem þar segir. Telji annar hvor samningsaðili eða báðir að nauðsynlegt sé að breyta út af verkefnissamningnum í einhverjum efnum eftir að hann er undirritaður, skal það ekki gert nema um það náist fullt samkomulag. Verkefnissamningnum skal þá formlega breytt með undirritun beggja aðila. Í verkefnissamningum skal ávallt taka mið af eftirfarandi atriðum:

• Almenn markmið. Í verkefnissamningi skulu sett almenn markmið, t.d. um hvort og þá hvernig verkefninu er ætlað að draga úr fátækt, stuðla að lýðræðisþróun, auka jafnrétti kynjanna og vinna að umhverfisvernd.
• Sértæk markmið. Lýsa skal þeim sértæku markmiðum sem ætlunin er að ná með framkvæmd verkefnisins og skulu sem flest þeirra vera mælanleg. Taka skal fram hvort verkefninu sé ætlað að verða sjálfbært eftir að stuðningi ÞSSÍ lýkur eða hvort því sé einungis ætlað að vara tiltekinn tíma og ná tilteknum, umsömdum árangri.
• Eignarhald. Kveða skal á um beina aðild fulltrúa stjórnvalda samstarfslandsins, bæði að yfirstjórn verkefnisins og daglegri framkvæmdastjórn. Þar sem þess er kostur skal sem mest fela daglega framkvæmdastjórn í hendur stjórnvalda viðkomandi samstarfslands eða heimafólks sem ÞSSÍ ræður sérstaklega til að vinna við framkvæmd verkefnisins. Tekið skal nákvæmlega fram í verkefnissamningnum hvernig yfirstjórn og daglegri framkvæmd verkefnisins skuli háttað.
• Tímaáætlanir. Fylgja skal greinargóð tímaáætlun fyrir framkvæmdir á öllum verkþáttum verkefnisins yfir það tímabil sem verkefnið nær yfir.
• Fjárhagsáætlun. Í verkefnissamningnum skulu vera sundurliðaðar kostnaðar-, fjármögnunar- og greiðslustreymisáætlanir fyrir alla þætti verkefnisins frá upphafi til loka þess. Áætlanir skulu gerðar í bandaríkjadölum.
• Samningsskyldur. Ávallt skal vera ákvæði í verkefnissamningum um skyldur samningsaðila hvað varðar stjórnunar- og eftirlitsskyldur, fjárframlög, aðstöðusköpun, aðfangaframlög, skýrslugerð, aðgang að upplýsingum, skattalega meðferð vegna kaupa á aðföngum og annað það sem varðar réttindi og skyldur samningsaðila vegna verkefnisins.
• Framlög og afrakstur (input-output). Í verkefnissamningum skal reynt eftir föngum að greina annars vegar framlög til verkefnisins og hins vegar þann afrakstur sem vænst er af hverju framlagi fyrir sig. Slíkt verklag auðveldar mat verkefna bæði á framvindustigi og við lokaúttekt og hjálpar til þess að greina afrakstur einstakra framlagsþátta verkefnisins.
• Framvinduskýrslur. Í verkefnissamningnum skal það tekið fram að framvinduskýrslur skulu skrifaðar fyrir hvert verkefni á sex mánaða fresti.
• Innri úttekt. Kveða skal á um það í verkefnasamningum að samningsaðilum sé heimilt að gera á eigin kostnað innri úttekt á verkefnum.
• Úttektir óháðra aðila. Samið skal um það í öllum verkefnissamningum að úttekt óháðra aðila fari reglulega fram á kostnað verkefnisins og alltaf áður en verkefnunum lýkur. 

Framvinda verkefna. Skýrslur um framvindu allra verkefna ÞSSÍ í samstarfslöndunum skulu gerðar af verkefnisstjóra hvers verkefnis á sex mánaða fresti. Í framvinduskýrslunum er gerð grein fyrir framvindu verkefnanna og hún borin saman við áætlanir í verkefnissamningnum. Tilgangurinn með framvinduskýrslunum er að samningsaðilar fái reglulegt yfirlit yfir gang verkefnanna og skulu þær sendar bæði aðalskrifstofu ÞSSÍ og viðkomandi stjórnvöldum í samstarfslöndunum. Skýrslurnar skulu teknar á dagskrá á reglulegum fundum yfirstjórnar hvers verkefnis, sem skipuð er af fulltrúum beggja samningsaðila.

Mat á verkefnum. Öll þróunarverkefni ÞSSÍ eru metin reglulega og í öllum verkefnissamningum skal vera ákvæði þess efnis. Hvorum samningsaðila um sig skal heimilt að gera á eigin kostnað innri úttekt á verkefnunum. Telji annar samningsaðili að slík úttekt sé nauðsynleg skal hinum aðilanum tilkynnt um það og vera skylt að láta í té þær upplýsingar um verkefnið sem á þarf að halda fyrir matið. Leiði slík innri úttekt í ljós bresti í viðkomandi verkefni eða vanefndir annars hvors aðila skulu slíkar niðurstöður teknar fyrir á formlegum fundi yfirstjórnar verkefnisins og leiða til úrbóta leitað. Úttektir óháðra aðila skulu gerðar á kostnað verkefna með reglulegu umsömdu millibili (t.d. þriðja hvert ár) og ávallt þegar þeim lýkur. Slíkum úttektum er ætlað að leiða í ljós hvort markmið verkefnanna hafa náðst og hvort áætlanir hafi staðist. Leiði slík úttekt í ljós að tilætluðum markmiðum hafi ekki verið náð eða áætlanir ekki staðist, skulu úttektaraðilar gera grein fyrir ástæðum þess og koma með tillögur hvort úr megi bæta og þá hvernig. Óháðir úttektaraðilar skulu vera a.m.k. tveir, annar tilnefndur af ÞSSÍ og hinn af viðeigandi stjórnvaldi samstarfslandsins. Að jafnaði skulu valdir einstaklingar eða fyrirtæki sem hafa sérþekkingu á viðkomandi verkefnasviði, auk þekkingar eða starfsreynslu frá löndum sem sambærileg eru því landi sem verkefnið er unnið í.

Fjármálastjórn verkefna. Í öllum verkefnissamningum ÞSSÍ skal vera skýrt ákvæði um meðferð fjármuna sem ætlaðir eru til verkefnisins. Í því ákvæði skal tekið fram hvernig að bókhaldi, uppgjöri, eftirliti og varðveislu fjármuna skuli staðið. Krafa stofnunarinnar skal ávallt vera sú að fjármálastjórnun allra verkefna sem hún kostar standist kröfur viðurkennds utanaðkomandi aðila um fjármálastjórnun og meðferð fjármuna, svo sem ríkisendurskoðun.

Skýrslugjöf um verkefni. Aðild Íslands að DAC veitir ekki aðeins aðgang að upplýsingum, leiðbeiningum og samráði heldur leggur ÞSSÍ líka ýmsar skyldur á herðar svo sem þeim að veita reglulega upplýsingar um starfsemina og skila skýrslum, sem DAC-aðild gerir ráð fyrir. ÞSSÍ mun leggja áherslu á að sinna þeim verkefnum vel, fylgja samþykktum DAC í framkvæmd þróunaraðstoðar og hafa leiðbeiningar og verklagsviðmiðanir (DAC Guidelines og DAC Good Practice Papers) til hliðsjónar við undirbúning og framkvæmd verkefna.

III. Reglulegt endurmat á þróunarsamstarfi

Mikilvægt er að regluleg úttekt fari fram á öllum verkefnum ÞSSÍ á því tímabili sem þau eru í framkvæmd og á næstu árum mun stofnunin miða að því að efla úttektarkerfi sitt enn frekar. Við val á nýjum samstarfslöndum verður farið eftir þeim viðmiðum og stefnu sem stofnunin hefur markað sér og með nokkurra ára millibili mun ÞSSÍ nota sömu viðmið til að endurmeta stöðu sína í hverju samstarfslandi fyrir sig. Slíkum úttektum er ætlað að meta eftir föngum árangur heildarstarfs stofnunarinnar í viðkomandi landi, á hvaða verkefnasviðum náðst hefur bestur árangur og hvar árangurinn er slakur. Ákvarðanir um framhald þróunarsamstarfsins skulu teknar í ljósi niðurstöðu slíks mats. Þá mun ÞSSÍ ennfremur miða að því að gera úttekt á starfi sínu í heild með reglulegu millibili. Í slíkum úttektum verða stefnur, viðmið og verklag stofnunarinnar í heild sinni endurmetin í ljósi þeirra aðstæðna sem ríkja í alþjóðlegu þróunarsamstarfi hverju sinni. Þar skal einnig fara fram mat á eðli og umfangi samstarfs stofnunarinnar við aðrar þróunarsamvinnustofnanir og alþjóðlegar stofnanir.